N°33 | L'Europe contre la guerre

Jacques-Alain De SĂ©douy

Le concert européen

Après les terribles guerres de la RĂ©volution et de l’Empire, les dirigeants europĂ©ens, Alexandre Ier, Hardenberg, Metternich, Castlereagh, Talleyrand, eurent le souci de reconstruire un nouvel ordre europĂ©en qui permettrait d’éviter le retour d’une telle catastrophe. Comment y parvenir ? Les vainqueurs de NapolĂ©on avaient, Ă  partir de 1813, sous l’influence d’une Grande-Bretagne qui seule en Europe avait une expĂ©rience de la vie parlementaire, utilisĂ© une mĂ©thode diplomatique qui allait avoir de plus en plus de succès : la diplomatie de confĂ©rence. Mieux valait, pour rĂ©soudre les problèmes, se rĂ©unir autour d’une table, comme on fait dans un parlement, que de communiquer de gouvernement Ă  gouvernement. C’était plus efficace et plus rapide. Castlereagh avait imposĂ© cette mĂ©thode dans la conduite de la coalition qui avait abattu NapolĂ©on. Après avoir rĂ©glĂ© en mai 1814 le sort de la France, sur lequel les alliĂ©s Ă©taient d’autant plus prĂŞts Ă  suivre les vues de la Grande-Bretagne que celles-ci n’exigeaient de sacrifices que de celle-lĂ , ils avaient dĂ©cidĂ© de se rĂ©unir deux mois plus tard Ă  Vienne pour une confĂ©rence dont on ignorait encore comment elle fonctionnerait. Il s’agissait d’arrĂŞter l’avenir des pays qui constituaient l’Empire napolĂ©onien ou en Ă©taient les satellites, sujet sur lequel les vainqueurs Ă©taient loin d’être d’accord. Leurs divergences de vues Ă©taient d’ailleurs si profondes que le congrès prit du retard et ne s’ouvrit qu’en octobre.

Petit à petit, on apprit à Vienne à faire fonctionner une assemblée imposante qui regroupait tous les États d’Europe, grands et petits, qui avaient participé aux guerres menées depuis vingt ans. Les quatre puissances alliées avaient bien l’intention de diriger le congrès, malgré les protestations des pays de rang inférieur. Elles n’avaient pas pour autant l’intention d’exclure la France, mais elles lui réservaient, comme à l’Espagne, un rôle secondaire. Ce fut toute l’habileté de Talleyrand que de forcer la porte de la commission des quatre en exploitant la division qui s’était rapidement installée entre les vainqueurs sur le sort futur de la Pologne.

Comme il Ă©tait pratiquement impossible de faire travailler une assemblĂ©e de plusieurs centaines de dĂ©lĂ©guĂ©s, le travail en commissions fut largement pratiquĂ© : six comitĂ©s pour les questions territoriales et cinq pour les autres questions, la direction du congrès Ă©tant assurĂ©e par la commission des quatre, puis des cinq. Le rĂ´le d’un secrĂ©taire gĂ©nĂ©ral apparut essentiel, notamment pour dĂ©nouer les situations de crise et fournir aux nĂ©gociateurs des textes de compromis. Ce fut le collaborateur de Metternich, Gentz, qui l’exerça sans en porter le titre. Cahin-caha, au milieu des fĂŞtes d’une sociĂ©tĂ© europĂ©enne qui se retrouvait après vingt annĂ©es de drame – on connaĂ®t la phrase fameuse du prince de Ligne : « Le congrès danse mais ne marche pas Â» â€“, le congrès s’achemina vers sa fin, ne tenant sa rĂ©union plĂ©nière le 9 juin 1815 que pour la signature du traitĂ©. Ainsi fut-il Ă  l’origine de la diplomatie multilatĂ©rale, aujourd’hui pratiquĂ©e avec un tel succès qu’elle a Ă©clipsĂ© l’autre, la diplomatie classique ou bilatĂ©rale.

Le congrès de Vienne ne fut pas seulement l’illustration d’une nouvelle mĂ©thode diplomatique. Il fonda un Ă©quilibre europĂ©en qui allait durer jusqu’au-delĂ  de 1850 malgrĂ© deux accrocs : l’indĂ©pendance de la Belgique et celle de la Grèce en 1831. Cet Ă©quilibre reposait sur la prĂ©pondĂ©rance Ă  l’ouest de la Grande-Bretagne ; au centre, sur l’unitĂ© lâche de l’Allemagne oĂą la suprĂ©matie allait se disputer entre une Autriche Ă©cartelĂ©e entre son rĂ´le traditionnel Ă  la tĂŞte de l’empire d’Allemagne et ses aspirations en Italie et une Prusse qui cherchait encore son destin, n’ayant pas dĂ©couvert les atouts que lui apportait sa prĂ©sence nouvelle sur le Rhin ; Ă  l’est, sur une Russie qui, avec le contrĂ´le de la Finlande et de la Pologne, avait atteint ses objectifs expansionnistes du xviiie siècle et pouvait se tourner dĂ©sormais vers le sud, vers un Empire ottoman qui avait commencĂ© son dĂ©clin.

Mais le congrès adopta aussi un ensemble de dispositions qui enrichissaient le « juste Ă©quilibre Â» dont la recherche Ă©tait devenue traditionnelle sur le continent europĂ©en depuis les traitĂ©s de Westphalie. Ce furent d’abord les dispositions sur les prĂ©sĂ©ances diplomatiques qui allaient ĂŞtre Ă  l’origine d’un nouveau système de relations diplomatiques entre les États europĂ©ens. Question qui n’était pas secondaire quand on se souvient qu’elle avait parfois Ă©tĂ© dans le passĂ© Ă  l’origine de vĂ©ritables crises diplomatiques. Ce fut ensuite la dĂ©cision de regrouper en un acte unique les divers traitĂ©s signĂ©s, notamment ceux qui fixaient les frontières nouvelles. Chacun des huit signataires – en rĂ©alitĂ© l’Espagne refusa de signer, jugeant que ses intĂ©rĂŞts n’avaient pas Ă©tĂ© pris en compte1 â€“ devenait ainsi le garant de l’ensemble et l’Acte de Vienne allait devenir le premier des grands textes qui, au fil du siècle, finiraient par constituer un vĂ©ritable droit public europĂ©en, s’imposant aux États. Une structure supranationale fit mĂŞme son apparition, la Commission du Rhin, chargĂ©e de veiller sur la libertĂ© de navigation sur le grand fleuve europĂ©en, au bĂ©nĂ©fice de ses riverains. Une Commission du Danube sera crĂ©Ă©e plus tard, Ă  l’image de la première. Le texte adoptĂ© Ă  Vienne fut donc la première pierre d’un système Ă©laborĂ© de relations entre États europĂ©ens, dans lequel le principe d’équilibre devenait un principe dynamique et non plus statique.

L’œuvre de Vienne devait ĂŞtre complĂ©tĂ©e quelques mois plus tard par le traitĂ© adoptĂ© le 20 novembre 1815 par les quatre pays vainqueurs de NapolĂ©on, après le retour au pouvoir de ce dernier pendant les Cent-Jours. Pour faire face Ă  la menace que la France semblait dĂ©cidĂ©ment reprĂ©senter pour la paix en Europe, ils ne s’accordaient pas seulement dans une alliance militaire, mais prenaient l’engagement, lorsque ceci apparaĂ®trait nĂ©cessaire, de se concerter sur leurs « intĂ©rĂŞts communs Â» et d’une manière plus gĂ©nĂ©rale sur « les mesures qui […] seront jugĂ©es les plus salutaires pour le repos et la prospĂ©ritĂ© des peuples et pour le maintien de la paix en Europe Â». Tel fut l’article 6 du traitĂ©, adoptĂ© Ă  la suggestion de Castlereagh pour rĂ©pondre aux idĂ©es beaucoup plus ambitieuses d’Alexandre Ier sur un système de sĂ©curitĂ© collective europĂ©en. Il fut Ă  l’origine des nombreuses rĂ©unions qui tout au long du xixe siècle allaient rythmer la vie de l’Europe et rĂ©soudre beaucoup de crises. La France devait ĂŞtre admise dans ces rĂ©unions Ă  Aix-la-Chapelle en 1818. Les plus cĂ©lèbres d’entre elles furent celles qui rĂ©unirent les chefs d’État, ou leurs ministres, les congrès dits de la Sainte-Alliance, entre 1818 et 1822, puis le congrès de Paris en 1856, et ceux de Berlin en 1878 et 1885.

La reconnaissance par les puissances qu’elles avaient des « intĂ©rĂŞts communs Â» supposait qu’elles partageassent les mĂŞmes idĂ©aux. Mise Ă  part la Grande-Bretagne, elles crurent d’abord les trouver, sous l’influence des gouvernements conservateurs des « puissances du Nord Â», comme on disait Ă  l’époque, dans la lutte contre le libĂ©ralisme et le nationalisme naissants. Lutte placĂ©e Ă  tort par l’Histoire sous l’égide de la Sainte-Alliance, dont le traitĂ©, signĂ© en septembre 1815 Ă  l’instigation d’Alexandre Ier, Ă©tait plutĂ´t un guide de « bonne gouvernance Â», comme on dit aujourd’hui, d’inspiration chrĂ©tienne. Ce fut ensuite le principe des nationalitĂ©s que NapolĂ©on III s’efforça, avec un succès relatif, de faire triompher, en dĂ©pit de la mĂ©fiance britannique et de l’hostilitĂ© autrichienne. Ces programmes politiques, quelque divers et mĂŞme opposĂ©s qu’ils aient Ă©tĂ©, s’inspiraient tous du sentiment d’appartenance Ă  une mĂŞme civilisation, issue du christianisme, de la Renaissance et des Lumières du xviiie siècle. Ce sentiment commun Ă©tait renforcĂ© par l’usage d’une mĂŞme langue, le français, et au moins jusqu’au dernier tiers du xixe siècle par la commune appartenance des acteurs de la vie diplomatique europĂ©enne Ă  une mĂŞme classe sociale, l’aristocratie.

Ce nouveau système international s’appuyait enfin sur la reconnaissance tacite que certains principes devaient gouverner les relations entre les États europĂ©ens : seules les grandes puissances dĂ©cidaient des questions d’intĂ©rĂŞt gĂ©nĂ©ral, les puissances secondaires Ă©tant seulement associĂ©es Ă  la solution des problèmes de leur rĂ©gion ; la guerre Ă©tait exclue entre les puissances si elle avait pour but de porter le trouble dans le territoire ou la zone d’influence d’une autre puissance ; aucune question jugĂ©e d’intĂ©rĂŞt vital par une puissance ne pouvait ĂŞtre soumise Ă  l’examen des autres sans son consentement ; aucune puissance ne pouvait en dehors des cas prĂ©citĂ©s refuser de se prĂŞter Ă  la concertation ou exclure une autre puissance de celle-ci ; enfin, les menaces et les humiliations devaient ĂŞtre absolument Ă©vitĂ©es. Autant de principes qui exprimaient une volontĂ© de modĂ©ration et un esprit de compromis qui allaient en effet gouverner les relations entre puissances europĂ©ennes jusqu’au milieu du siècle.

Ainsi, il Ă©tait impensable d’exclure de la concertation une puissance vaincue ou isolĂ©e. Le cas de la France en 1840, Ă©cartĂ©e du règlement du sort des dĂ©troits turcs, reste exceptionnel (et fut ressenti tel quel par les gouvernements europĂ©ens qui avaient cĂ©dĂ© sur ce point Ă  la pression britannique). De mĂŞme que la France, vaincue en 1814, avait fini par ĂŞtre associĂ©e Ă  la reconstruction de l’Europe entreprise Ă  Vienne, il parut naturel, après la guerre de CrimĂ©e, d’accueillir la Russie au congrès rĂ©uni Ă  Paris en 1856 et dont l’objet Ă©tait d’établir un ordre nouveau dans les relations entre l’Empire ottoman et les États europĂ©ens. Ceci paru d’autant plus naturel qu’elle n’avait cessĂ©, pendant la guerre, de participer aux efforts de la concertation europĂ©enne, Ă  Vienne, pour trouver une solution au conflit. La Russie fut mĂŞme vivement courtisĂ©e par NapolĂ©on III, soucieux de se mĂ©nager la sympathie de la grande puissance conservatrice qu’elle Ă©tait pour faciliter l’entreprise qu’il s’était fixĂ©e : la rĂ©vision sur la base du principe des nationalitĂ©s de l’équilibre europĂ©en Ă©tabli au congrès de Vienne. C’est ainsi que l’empereur des Français fit pression sur son alliĂ© anglais pour qu’il rĂ©duise ses exigences quant Ă  la dĂ©militarisation de la mer Noire qui reprĂ©sentait pour la Russie un os difficile Ă  avaler.

Tel fut le système, connu sous le nom de « concert europĂ©en Â». Sans doute n’était-il pas parfait. La multiplicitĂ© des textes qui le fondent, Acte de Vienne, traitĂ© de la Sainte-Alliance, traitĂ© d’alliance entre les quatre du 20 novembre 1815, donne l’impression d’un certain manque de cohĂ©rence. Confusion qui se reflète aussi dans l’organisation de ce « concert Â». Il n’y avait pas de structure permanente. On n’est donc pas face Ă  une sorte de prĂ©figuration, au plan europĂ©en, du Conseil de sĂ©curitĂ© des Nations Unies. La prĂ©paration des rĂ©unions et leur suivi en souffrirent nĂ©cessairement. Par ailleurs, l’accord des puissances Ă©tait fragile. Très rapidement, la Grande-Bretagne, seul pays dotĂ© d’un rĂ©gime parlementaire, se mit Ă  l’écart des actions menĂ©es par les pays conservateurs contre les rĂ©volutions libĂ©rales, tandis que la France allait se montrer hĂ©sitante, en fonction de l’évolution de sa politique intĂ©rieure. Enfin, les petites et moyennes puissances n’étaient pas toujours prĂŞtes Ă  s’aligner sur les dĂ©cisions des grandes. En 1818, le Wurtemberg Ă©mit une protestation Ă  cet Ă©gard. Mais tel qu’il Ă©tait, le concert maintint une paix relative sur le continent, avec succès jusqu’au milieu du siècle, plus difficilement ensuite.

Ă€ partir de 1850, en effet, on assiste en Europe Ă  la montĂ©e du nationalisme, jusque-lĂ  associĂ© au libĂ©ralisme, mais qui s’en dĂ©tache pour devenir une force autonome, de plus en plus puissante. Le concert europĂ©en ne pourra pas ĂŞtre le cadre, comme NapolĂ©on III le rĂŞva parfois, de la reconstruction de l’Europe du traitĂ© de Vienne sur une base nouvelle, celle des nationalitĂ©s. L’unitĂ© allemande, l’unitĂ© italienne se feront par la guerre, mais des guerres qui ne mèneront jamais Ă  une conflagration gĂ©nĂ©rale. La concertation europĂ©enne restera vivante, prenant mĂŞme dans certains domaines techniques (postes, tĂ©lĂ©graphes, propriĂ©tĂ© industrielle, propriĂ©tĂ© littĂ©raire, chemins de fer…) une configuration permanente. Sur le plan politique, le « concert europĂ©en Â», Ă©largi en 1867 Ă  l’Italie, restera actif jusqu’en 1914, sans grand succès sur la question de la limitation des armements, mais de manière plus positive sur des sujets extĂ©rieurs Ă  l’Europe, ou situĂ©s sur ses marges, d’abord et avant tout ses relations avec l’Empire ottoman, mais aussi le Liban, l’Afrique centrale, la Chine, le Maroc. Ă€ la veille encore de la Grande Guerre, l’action des puissances rĂ©unies au sein d’une confĂ©rence Ă  Londres s’exercera en vue d’apaiser les tensions nĂ©es, dans les Balkans, de la première puis de la seconde guerre balkanique. Jacques Bainville pourra Ă©crire en 1920, dans Les ConsĂ©quences politiques de la paix : « Le système europĂ©en, qui a durĂ© tant bien que mal depuis 1871 jusqu’à la guerre, reposait sur […] le directoire des six grandes puissances […] dont le concert prĂ©alable Ă©tait requis pour rĂ©gler les difficultĂ©s orientales. […] C’était une vague survivance de l’ancienne chrĂ©tientĂ©, une sorte de syndicat de la civilisation europĂ©enne face Ă  l’Islam. Â»

Pourquoi, dans ces conditions, une concertation entre grandes puissances europĂ©ennes toujours active n’a-t-elle pu empĂŞcher l’explosion de 1914 ? La montĂ©e du nationalisme, portĂ© Ă  son incandescence par l’intrusion, Ă  la faveur des progrès de la presse et de la dĂ©mocratie, des opinions publiques dans des affaires jusque-lĂ  traitĂ©es dans le secret des cabinets, fut Ă©videmment principalement Ă  l’origine de cet Ă©chec. L’apparition d’idĂ©ologies nouvelles, dĂ©rivĂ©es du nationalisme, le pangermanisme et le panslavisme, joua dans le mĂŞme sens. Cette Ă©volution engendra des ambitions antagonistes (l’Autriche-Hongrie et la Russie dans les Balkans, l’Allemagne et la Grande-Bretagne sur les mers), appuyĂ©es sur une course aux armements entre les grandes puissances. L’échec du concert europĂ©en dans la crise de juillet 1914, malgrĂ© les appels de la Grande-Bretagne en faveur d’une confĂ©rence du type de celles auxquelles l’Europe avait eu recours au siècle prĂ©cĂ©dent, rĂ©sulta aussi d’un phĂ©nomène qui avait fait son apparition dans le dernier quart du xixe siècle, des alliances permanentes en temps de paix, la Triple Alliance d’un cĂ´tĂ©, regroupant l’Allemagne, l’Autriche-Hongrie et l’Italie, l’Entente de l’autre, unissant la France, la Grande-Bretagne et la Russie. Ces alliances antagonistes permettaient certes Ă  certains pays plus influents que les autres de contrĂ´ler l’action de tel ou tel partenaire (l’Allemagne ne se priva pas de retenir longtemps l’Autriche-Hongrie dans les Balkans, comme la France le fit de son cĂ´tĂ© avec la Russie), mais elles rendaient plus difficile la recherche d’un consensus entre les puissances. Et Ă  force de plaider la modĂ©ration, les puissances qui s’y risquaient finirent par craindre, en multipliant les appels au calme, de mettre en question la validitĂ© de l’alliance.

On peut conclure avec le jugement portĂ© par Alfred Fabre-Luce, dans un ouvrage paru en 1924, La Victoire, qui mĂ©riterait d’être rĂ©Ă©ditĂ© : « L’Allemagne et l’Autriche-Hongrie ont fait les gestes qui rendaient la guerre possible ; la Triple Entente a fait ceux qui la rendaient certaine. Â» IdĂ©e d’une responsabilitĂ© partagĂ©e, admise aujourd’hui, mais qui, Ă  l’époque, n’allait pas de soi. L’explosion de 1914 mit en tout cas fin Ă  un siècle de paix relative, au cours duquel la figure de l’Europe avait profondĂ©ment changĂ©, sans drame majeur. En 1919, Ă  l’issue de la guerre, c’est un nouveau système international qui se mit en place, non sans mal. Le concert europĂ©en avait vĂ©cu, mais il avait ouvert la voie Ă  la construction europĂ©enne amorcĂ©e Ă  partir des annĂ©es 1950.

1 Les autres États furent invités à accéder au traité, procédure qui prit quelques mois.

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